绿维导语：文化和旅游部日前发布消息称，根据《中华人民共和国陆地国界法》《“十四五”旅游业发展规划》及11部门印发的“十四五”时期试验区、合作区工作方案等要求，文化和旅游部决定面向陆地边境县人民政府（包含边境团场），启动2023年试验区、合作区申报工作，绿维文旅认真学习文件，贯彻文件精神，结合自身多年对边境旅游的研究和实践，对开展边境旅游试验区、跨境旅游合作区申报工作提出一些建议和思考，供大家借鉴。

本文作者：绿维文旅副总裁 黄武

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读懂政策：学习文件，领悟精神

文旅部于2023年3月29日发布《文化和旅游部办公厅关于开展边境旅游试验区、跨境旅游合作区申报工作的通知》办政法发〔2023〕54号（以下简称《申报通知》）。《申报通知》主要包含五部分：

申报主体：陆地边境县人民政府（包含边境团场）。

申报条件：申报设立试验区的边境县应在旅游资源禀赋、旅游业发展、口岸出入境旅游规模、跨境旅游交流合作等方面，以及口岸通关安全、口岸公共卫生安全、边境防控设施建设、综合配套保障等方面具备必要的条件,且毗邻国边境未开设赌场。

申报数量：各边境省（区）2023年申报试验区、合作区的数量不超过1个。

申报材料：申报设立试验区，应研究并提交试验区建设实施方案。申报设立合作区，应研究并提交合作区建设共同总体方案、与毗邻国边境地区达成意向性合作共识的相关材料。试验区、合作区有关申报材料均应包括省级相关部门论证及省级人民政府同意的书面材料，以及拟纳入国家级国土空间规划“一张图”系统的试验区、合作区范围边界等矢量数据。

申报程序：申报设立试验区，由边境县人民政府研究制订建设实施方案，报经市级人民政府同意后向省级文化和旅游部门提出申请，省级文化和旅游部门会同省级相关部门开展审核论证、提出修改意见并报省级人民政府同意后，以省级文化和旅游部门名义报文化和旅游部。申报设立合作区，省级文化和旅游部门应在组织申报时做好工作统筹，指导符合相应条件的主体研究制订合作区建设共同总体方案，并积极推动与毗邻国边境地区达成意向性合作协议。试验区、合作区有关申报材料请分别于2023年6月底前、8月底前报至文化和旅游部政策法规司。

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积极申报：理解意义 明白价值

我国陆地边境有丰富的文化旅游资源

中国陆地边界东起中朝边界的鸭绿江口，经过黑龙江、阿尔泰山、帕米尔高原、喜马拉雅山、高黎贡山到中越边界的北仑河口，总长度约2.28 万千米，是世界上最长、边界情况最复杂的陆地边界线之一。

中国陆地与14个国家接壤，按逆时针顺序分别为朝鲜、 俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝和越南。

截止到2011年12月，除了与印度、不丹尚未签订边界条约外，我国已经与14个陆上邻国中的12个国家签订了边界条约或协定，约90 % 的边界已经划定， 尚有约10 % 的边界还在商谈中。边界问题的顺利解决，使中国有了一个和平的周边环境，能集中精力进行建设发展。

推动边境旅游重大意义及历史

我国陆地边界线总长2.2万多公里，与14个国家接壤。加快边境地区开发开放，对于形成全方位开放新格局，促进区域协调发展、构建和谐稳定周边，具有重大战略意义。

我国边境地区旅游资源独具特色、十分丰富，发展旅游业具有得天独厚的条件。经过改革开放近50年发展，边境旅游已逐步成为与出国旅游、港澳台旅游并驾齐驱的三大出入境旅游市场之一，对扩大入境旅游发挥着越来越重要的支撑作用。

我国边境旅游发展虽取得一定成效，但依然面临一些制度性发展瓶颈。比如，边境旅游管理体制机制相对滞后；边境旅游产业发育不充分，部分边境旅游线路老化，游客在边境地区停留时间短、消费少，一些边境地区至今没有摆脱“旅游通道”的尴尬局面；部分边境地区出入境不够便利，人员车辆互通水平仍然有待提高等。

边境旅游试验区建设是全面深化改革的重要内容，是推进“一带一路”建设的重要支撑，是兴边富民的重要内容，是促进沿边地区由旅游通道向目的地转变的重要手段。

2018年国务院同意设立内蒙古满洲里、广西防城港边境旅游试验区。文化和旅游部有关负责人表示：设立边境旅游试验区坚持“分批实施，成熟一个推出一个”的原则，首先选择旅游资源禀赋较高、旅游产业发展较为成型、口岸通关综合条件较好、与毗邻国家旅游合作相对成熟的边境城市率先开展改革探索，并在实践中积累经验做法，之后再逐步推广。

我国边境游及典型案例

1、边境旅游的基本知识

边境旅游（Border Tourism）指旅行社招徕、组织、接待本国及毗邻国家的公民通过边境口岸进行的跨越国境的旅游活动，是旅行社国际旅游业务的重要组成部分。根据我国国家旅游局于1996年颁布的《边境旅游暂行管理办法》的规定，“边境旅游指经批准的旅行社组织和接待我国及毗邻国家的公民，集体从指定的边境口岸出入境。在双方政府商定的区域和期限内进行的旅游活动”。（引用《百度百科》对边境旅游的解释。）

边境旅游具有涉外性质，是一项敏感性相对较高的旅游活动，它与政治意识形态、国家安全等密切相关。边境旅游同时还具有空间有限、手续简便、费用低廉等一些特点。边境旅游的开发对于促进边境地区的经济和社会发展，提升当地人民的生活水平，加强相邻国家之间的交流，增进邻国之间的相互了解等都具有重要的作用和意义。， 一般的说，它指的是中国边境地区的居民到相邻国家的边境城市所做的短期旅游活动。具体的说，它是指经批准的旅行社组织和接待我国及毗邻国家的公民，集体从指定的边境口岸出入境，在双方政府商定的区域和期限内进行的旅游活动。

边境游只需要办一张2天左右就可以签出的边境通行证，不用耗费半个月时间办护照拿签证，就能参团畅游邻国，相当方便快捷。

2. 著名边境旅游城市

中国边境旅游丰富多彩，这里引用网上资料介绍三个边境城市，既有神奇瑰丽的自然风光，也有与邻国相似的异域风情。

（1） 内蒙古满洲里：地处中国、俄罗斯、蒙古三国交界的满洲里，是一座极具俄罗斯风情的边境小镇，到处是梦幻城堡般的俄式建筑。这里有很多与套娃有关的元素，套娃广场、套娃酒店等，套娃酒店的建筑本身就是世界上最大的套娃。国门观光塔和国门边界值得一看。在观光塔的47楼，可以眺望满洲里和周边一望无际的大草原，跨国的火车来国门之间来回穿越。人均几十的俄罗斯美食和蒙餐可以给你新的味觉尝试。

（2） 云南瑞丽：在云南西南边境的小城瑞丽，三面被缅甸所包围。很多国境线，仅仅是一道铁丝网，铁丝网的另一面，就是几乎建筑几乎毫无差别的缅甸。这里有云南最大的边境口岸，姐告口岸。一不小心就会踏入异国。国境线把一个傣族寨子分成了两半，中国这边叫银井，缅甸那边叫芒秀，两个国家的人同饮一口井水，语言相通，除了地上用翡翠镶成的边境线，几乎看不出区别。这里有着全国最贵的夜市，全球最大的翡翠交易市场，东方珠宝城。想体验东南亚的异国风情，可以去试试。

（3） 新疆喀什：中国最西端的城市，南疆旅行必去的国家级历史文明城。这里有世界上海拔最高的口岸，是连接巴基斯坦的陆路通道。去南疆游玩，都会把喀什作为一个起点，走上帕米尔高原最精华的喀喇昆仑公路，一路上的慕士塔格峰、白沙湖、盘龙古道，都会让你解锁南疆的壮丽。

县区积极申报的现实意义

我国的陆地边境线涉对内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆等9个省、自治区的136个陆地边境县、旗、市、市辖区，新疆生产建设兵团的58个边境团场，大部分地区，距离中心大城市和经济发达地区遥远，交通条件差，经济发展相对落后，而基础设施落后，经济底子薄弱。本次申报没有明确的资金支持和政策扶持，大家可能对是否申报创建还有迟疑。我们建议还是积极申报边境旅游试验区、合作区，对推动区域经济发展具有十分重要的现实意义。

（1） 避开劣势，发挥资源优势

区域经济发展的一大基本规律就是发挥资源优势，常说“靠山吃山靠水吃水”，我们大部分边境区县，没有良好的产业基础，没有良好的其他资源，都具有良好的自然山水、文化特色和中外边境的异域风光特色资源，通过把自身的资源优势发挥出来，做大做强是自身区域发展的最大动力源泉，通过申报创建国家边境旅游试验区合作区的机会，获取国家部委的帮助支持，对推动区域发展具有十分现实的意义。

（2） 蓝海市场，发展巨大空间

当今经济已经进入过度过剩经济时代，大部分产品和服务都是供应量极大，需求量减少，严重的供大于求，红海竞争，产品内卷十分严重，企业生存市场的空间十分狭小，城市产业发展前景十分模糊。边境旅游带来了新的巨大蓝海市场，既面对国内旅游高速增长的市场，又面对巨大的海外旅游市场。我们国家2019年旅游人次已经达到60亿人次，旅游收入实现6224.6亿元，这样巨大的市场空间，而绝大部分客群还没有来过边境旅游，急需要很多边境旅游产品来填补，竞争还相对较弱。同时边境旅游，又有拥有一个巨大的海外入境旅游市场，边界接壤14个国家接近20亿人口。巨大的蓝海市场，为边境区县的发展提供了很好的市场空间，这次申报创建试验区和合作区就是一个现实的机会，值得积极去推动。

（3） 积极创新，获取政策红利

这是边境旅游试验区合作区的创建申报，没有明确具体的政策和资金扶持。但是这次申报带来的最大一个优势就是先行和先试。没有现实的资金政策支持，我们可以通过先行先试的创新去创造获取，二十大报告中明确提出要“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”。革命战争年代，开创井冈山根据地也是没有枪没有炮我们自己造，打出一个新中国；改革开放初期，我们搞深圳特区也只给了政策，没有资金，闯出新天地。我们积极申报可以获取先发优势，经济学上有个“先发优势”的概念，先发优势是设法使自己成为一个新开发市场或新产品的先驱者，以获取回报的一种战略。先发优势在市场营销中多用来解释在市场竞争中，先进入市场者相比后进入者存在着哪些竞争优势。先发优势的回报是持久的、长期的市场控制力，令竞争对手无法或难以仿效，企业因此能够生存、盈利和发展。报告中明确提出要“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”。

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申报助力：专业研究 专业服务

绿维文旅集团多年从事文化旅游咨询服务，是城乡规划、旅游规划、风景园林、装饰设计“四甲级”规划设计机构、泛旅游开发运营智库，以“创意经典·落地运营”为理念，开发运营策划为前提，规划设计为核心，整合顶层设计、投融资、开发、建造、招商、运营、培训、智慧化等业务板块，通过合资、合伙、战略合作等方式，打造泛旅游开发运营服务平台，为文化、旅游、大健康、体育、农业、教育、房地产等区域综合开发运营及项目落地建设提供全链全程孵化服务。绿维文旅多年以来，做过多个边境旅游规划设计项目，积累了丰富的经验和成果。

绿维文旅为申报创建提供专业服务：

申报材料编制

试验区建设实施方案。紧密结合“十四五”时期试验区、合作区工作方案相关要求，包括以下内容：改革试验的基础条件；改革试验的总体思路；改革试验的重点任务；推动改革试验和保障边境安全的有关机制举措，等等。实施方案应重点聚焦于规则、规制、管理、标准等方面的制度性举措，内容应区别于旅游总体规划或年度旅游工作计划。

合作区建设共同总体方案。包含合作目标、合作原则、合作内容、政策措施、管理机制、争议解决等内容。

试验区、合作区方案制度研究。包括已明确具体方向、需要进一步推动落地的举措；明确基本方向、争取由中央和省级有关部门授权地方先行先试的举措；借鉴其它地区已实施、本地区的举措；在自身事权范围内正在探索、有重要复制推广价值的举措进行理论研究，等等。

纳入国土空间服务。试验区、合作区有关申报材料纳入国家级国土空间规划“一张图”系统的试验区、合作区范围边界等矢量数据。

创建辅导

创建过程中，持续的咨询、辅导、支持等服务。包含对相关人员开展创建培训；协调专家指导等；跟踪分解任务目标，检查指导各部门、各企业任务完成情况，对计划进行调整、修正；协助迎检验收工作准备等等。

创建边境旅游试验区、合作区咨询

边境旅游策划规划

边境旅游项目设计

边境旅游项目运营实施

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