保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造“三大工程”仍是2024年重点工作任务。2023年以来,“三大工程”多次出现在会议文件中,并成为2024年多地地方政府工作报告的关键词汇。其中,“平急两用”公共基础设施建设作为“三大工程”重要领域之一,受到高度关注。

2023年,国务院常务会议审议通过了《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》(以下简称《指导意见》),并在随后的电视电话会议上进行了专门部署。本文聚焦“平急两用”公共基础设施建设,重点分析其重要性、投资方向、资金来源以及对城投企业的影响等。

“平急两用”公共基础设施以提升城市应急保障能力为切入点,统筹发展和安全,推动城市高质量发展。

“平急两用”公共基础设施是指集隔离、应急医疗和物资保障为一体的重要应急保障设施。其设计理念的核心在于,“平时”可用作旅游、康养、休闲等,“急时”无需对建筑的主体结构做较大改动,仅对局部空间进行快速改造,便可在短时间内满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求。“平急两用”公共基础设施以提升城市应急保障能力为切入点,统筹发展和安全,推动城市高质量发展。

“平急两用”公共基础设施建设以超大特大城市发挥引领示范作用为重要方向。

超大特大城市人口规模大、人员流动快、产业资源集聚、城市功能复杂,遇到重大自然灾害和突发公共事件,更易暴露出城市基础设施和公共服务水平难以完全满足应急需求等问题,因此,推进“平急两用”公共基础设施建设各项相关文件均以在超大特大城市为重要方向,并强调超大特大城市要发挥引领示范作用,创造更多可复制、可推广的典型经验,为向其他城市拓展建立坚实的基础。参考国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》,城区常住人口1,000万以上的城市为超大城市,城区常住人口500万以上1,000万以下的城市为特大城市。根据第七次全国人口普查数据,全国共有7座超大城市,分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津;14座特大城市,分别为武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。

多座超大特大城市已启动“平急两用”公共基础设施建设的政策制定、实施落地等工作,项目涵盖酒店民宿、公共卫生、城郊大仓物流、高速公路服务区等多个方向。

目前,多座超大特大城市已启动“平急两用”公共基础设施建设的政策制定、实施落地等工作。

在政策制定方面,北京市以持续提升首都城市韧性为着眼点,将“平急两用”公共基础设施视为韧性城市建设的重要发力方向。2021年10月以来,北京市印发《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》,从空间韧性、工程韧性、管理韧性和社会韧性四个维度明确了78类任务分工;设立推进韧性城市建设协调工作机制,在全国省级政府中率先对韧性城市建设作出顶层设计;发布《应急避难场所分级分类》等3项地方标准,填补了国家及地方标准的空白;坚持建管结合,研究搭建全市“平急两用”智能信息管理平台,支持平谷区先行示范和率先探索,同时围绕旅游居住设施、医疗应急服务、物流枢纽、高速公路服务区旅居以及多功能公共服务设施等5类设施谋划建设一批“平急两用”项目。2023年10月以来,杭州市陆续发布“平急两用”公共基础设施建设实施方案,旅游居住建筑、医疗应急服务点、城郊大仓基地三类公共基础设施“平急两用”设计指南,“平急两用”城郊大仓建设、旅游居住设施建设财政补助资金政策,为重大项目落地提供坚实支撑。

在实施落地方面,多地推出首批“平急两用”项目清单,涵盖酒店民宿、公共卫生、城郊大仓物流、高速公路服务区等多个方向。2023年9月,杭州市发布《“平急两用”公共基础设施建设第一批项目清单》,列出87个项目,围绕医疗卫生、打包改造、城郊大仓、酒店民宿和高速服务区等方面展开,建设项目包括杭州农发“平急两用”东郊仓配一体化中心项目、中通智能制造项目、杭新景高速公路建德开放式服务区、阳陂湖青少年研学基地等。2023年10月,武汉市举办首批“平急两用”公共基础设施项目推介会,涉及文旅、城郊大仓等领域23个项目。2024年1月,长沙市举行“平急两用”公共基础设施建设项目推介会,首批储备项目69个,涉及旅游居住设施、城郊大仓基地、市政、旅游配套设施等方面。此外,2024年2月,交通运输部印发《关于组织开展高速公路服务区支撑“平急两用”试点工作的通知》,组织京藏高速公路官厅服务区、沈海高速公路驿坂服务区、渝蓉高速公路大足石刻服务区等13个服务区,通过在高速公路服务区设置专用通道并增设收费车道,方便车辆通过服务区上下高速公路,实现服务区与周边旅居集散基地有效连接,将服务区的加油、充电、停车等功能与周边旅居集散基地的餐饮、住宿、休闲、娱乐、应急隔离等功能集成整合。

实施中,“平急两用”公共基础设施建设统筹新建增量与盘活存量,积极盘活城市低效和闲置资源,还将为建材施工、道路交通、医疗、能源等相关产业提供协同发展机会。

《指导意见》特别强调“平急两用”公共基础设施实施过程中要注意统筹新建增量与盘活存量,积极盘活城市低效和闲置资源。目前已落地的“平急两用”公共基础设施项目,如北京市平谷区“平急两用”乡村振兴金海湖核心区、重庆市“平急两用”重点保供基地等项目主要布局在郊区,产业落地主要结合乡村振兴产业特点,通过盘活、保护与利用郊区资源,培育郊区形成新的经济增长。此外,部分清单项目定位于改造城市广场、公园、展览馆、景点,将原本单一功能的场所转变为具备防控、应急、住宿等多功能于一体的设施体系,通过盘活城市低效资源,提高国有资产配置效率。与此同时,随着酒店民宿、公共卫生、城郊大仓物流、高速公路服务区等多个方向“平急两用”项目全面落地,还将为建材施工、道路交通、医疗、能源等相关产业提供更多协同发展的机会。

“银行贷款+政府债券”成为“平急两用”项目重要资金来源,债务融资工具为项目落地提供更多的融资可能性。

当前“平急两用”项目主要以政策性银行贷款和国有商业银行贷款作为资金来源,如在2024年1月长沙市“平急两用”公共基础设施建设项目推介会上,国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行、中国建设银行、中国农业银行与浏阳经开区北盛应急储备仓储基地及配套工程等8个项目集中签约,签约项目总投资104.36亿元,授信额度84.96亿元。同样,三大政策性银行和六大国有商业银行在武汉、杭州、佛山、重庆、成都等地为“平急两用”项目提供金融支持,推动“平急两用”项目加速落地。

货币端,2023年末以来中国人民银行行长潘功胜曾多次公开表示,将为“三大工程”建设提供中长期低成本资金支持。2023年12月和2024年1月,国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新增抵押补充贷款(PSL)分别为3,500亿元和1,500亿元,反映出央行通过开发性政策性金融机构为包括“平急两用”公共基础设施建设在内的重点建设领域提供金融支持的决心。

特别国债和地方政府专项债也是重要资金来源。2023年10月24日,第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过了国务院关于增加发行国债支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的议案,决定增发一万亿国债,全部通过转移支付方式安排给地方使用,还本付息由中央承担,不增加地方偿还负担。特别国债资金使用范围涵盖“平急两用”公共基础设施建设,如《沈阳市巩固增势推动经济持续回升向好若干政策举措》中提到积极申报国家增发的一万亿元国债项目,聚焦20项重点工程及城中村改造、“平急两用”公共基础设施等领域。此外,2024年拟安排地方政府专项债券3.9万亿元,比上年增加1,000亿元,投资方向也覆盖“平急两用”公共基础设施建设。比如,广州市在“平急两用”公共基础设施建设政策宣讲暨项目银企对接会上明确提出,将灵活运用地方政府专项债券等财政和金融工具保障资金投入。

此外,债务融资工具进一步丰富了“平急两用”公共基础设施建设的融资方式。2023年12月,全国债券市场首单“平急两用”债务融资工具“山东健康集团2023年度第二期中期票据项目”在银行间债券市场成功发行,发行募集资金主要用于山东健康智慧医药仓储物流产业园建设,该智慧仓储物流产业园可满足康养、医院、省、市、区应急物资储备需求,并担负国家应急医药物资战略储备中心的任务。同月,全国首单“平急两用”资产证券化产品“中合保理供应链2号资产支持专项计划(平急两用)项目”在深圳证券交易所成功发行,专项计划底层资产主要为北京新合作商业发展有限公司地下人防商业项目的应付账款。以“平急两用”公共基础设施作为募投项目的债务融资工具成功发行,体现出资本市场对“平急两用”公共基础设施建设的认可与支持,为项目落地提供了更多的融资可能性。

最后,《指导意见》强调“平急两用”公共基础设施建设要充分发挥市场机制作用,鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”项目的建设改造和运营维护。未来,更多城市或以“平急两用”项目为切入点,通过推出具有良好盈利前景的项目,探索新的投资模式,有效实现投资渠道的多元化和投资信心的提振。

城投企业有望围绕“平急两用”相关政策,通过谋划一批使用效率更高、盈利前景较好的项目,打造新的业务增长点。

从各地公布的首批“平急两用”项目来看,城投企业依旧在其中扮演重要角色。如杭州余杭交通投资集团有限公司下属子公司杭州余庐酒店投资经营有限公司参与到余杭鸬鸟温泉文旅“平急两用”旅游休闲综合体项目建设中,株洲市城市建设发展集团有限公司下属子公司株洲市城发集团农产品有限公司参与到株洲市农副产品批发交易物流中心“平急两用”建设项目等。城投企业作为地方政府进行城市基础设施建设融资和建设的重要力量,具备丰富的基础设施项目开发建设、土地整理、资本投资运作经验,在获得当地政府政策、资金等支持方面拥有天然优势。城投企业有望围绕“平急两用”相关政策,通过谋划一批使用效率更高、盈利前景较好的项目,打造新的业务增长点。

整体来看,国家部署积极稳步推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造“三大工程”,是加快构建房地产发展新模式的重要举措。其中,“平急两用”公共基础设施建设是统筹发展与安全、推进韧性城市建设的重要方面。谋划一批“平急两用”公共基础设施建设项目落地不仅能增强超大特大城市的应急响应能力,更为相关产业的发展打开新的空间。政策性银行贷款、商业银行贷款、国债、地方债等资金的有力支持,为这一建设提供了坚实保障。同时,通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资,鼓励和吸引民间资本参与到重大工程建设,为对冲经济下行影响、稳住经济大盘提供重要支撑。（大公国际资信评估有限公司 郝冬琳 荆一鸣 王宏）

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