作者：刘忠

原大成律师事务所高级合伙人、执业律师

斯坦福大学博士后研究员

清华大学深圳国际研究生院教授

中国政法大学研究生院兼职教授

刘忠教授导语

2025 年 9 月，十四届全国人大常委会第十七次会议初次审议《企业破产法（修订草案）》，这部实施近二十年的市场基础法律迎来史上最大规模修订，草案扩充至 16 章 216 条，新增、修改条文超 160 条，个人破产、小微企业简易重整、跨境破产、府院协同机制等全新制度悉数登场。

按照立法节奏，草案本应快速进入二次审议，但截至 2026 年 8 月，二审程序仍未启动，修法延期已成行业共识。全国人大调研组专程赴温州实地调研，侧面印证草案内部尚存大量分歧，制度设计尚未形成统一共识。

不少创业者、企业主、法律从业者疑惑：修法暂缓是立法推进迟缓吗？本文结合清华大学刘忠教授专业视角，梳理学界四大权威专家观点、日韩欧美成熟立法经验，拆解修法背后五大核心矛盾，聊聊我们到底需要一部什么样的现代化破产法律。

一、修法进程：从快速推进到审慎延期，四大核心分歧拖慢立法节奏

本次修法推迟，绝非立法工作滞后，而是修订内容触及市场经济底层规则，各方利益、法理理念冲突激烈，短时间难以达成平衡，核心矛盾集中四点：

1. 立法定位之争：破产法是债务清理程序，还是宏观风险治理工具？

草案总则新增 “助力市场主体优胜劣汰、防范化解重大经济风险” 等表述，把破产法从单纯处理债权债务的程序法，上升为宏观社会治理工具。对此学界分歧巨大：一部分学者认可破产制度化解区域债务、金融风险的价值；另一部分专家担忧，多元立法目标会冲淡 “公平清偿债权” 的核心底线，让破产程序偏离中立司法属性。

2. 个人破产制度落地难题：如何平衡 “拯救创业者” 与 “杜绝恶意逃债”

草案首次在国家层面建立自然人债务清理规则，允许企业负债股东通过合法程序化解债务，给 “诚实但经营失败” 的债务人重生机会。但现实难点十分突出：如何划定适用人群、设置债务豁免边界、建立完善财产核查与失信惩戒机制？一旦制度门槛过低，极易被投机者利用转移资产、逃避合法债务；门槛过高又会失去设立个人破产的意义，二者尺度至今没有统一方案。

3. 府院协同机制权责模糊，行政与司法边界难划分

草案开创性写入府院协调机制，意在解决破产案件中职工安置、资产处置、金融风险维稳等跨部门难题。但条文仅做原则性规定，没有明确划分行政机关、法院各自权责：行政力量介入到哪一步算合理？如何避免地方行政过度干预司法重整程序，损害债权人合法权益？实操细则缺失，成为一大争议点。

4. 跨境破产规则需适配国际标准，本土化改造难度大

伴随国内企业出海、外资持续进入，新增跨境破产专章是时代必然。但现行草案和联合国国际贸易法委员会跨境破产示范法衔接不足，与欧美、东南亚各国破产判决互认流程不完善，涉外债务处置规则仍需大量打磨，贸然落地容易产生跨境债权纠纷。

二、国内四大顶尖学者，四种截然不同的修法立场

破产法学界四大代表专家，从实操、宏观、价值、法理四个维度，提出完全不同的修改思路，也是立法机关重点参考的核心意见。

（一）王欣新：深耕实操的技术派，追求条文精准落地

作为破产法初代起草组成员、人大破产法研究中心负责人，王欣新教授主张 “大方向支持修订，细节反复打磨”，所有制度设计必须贴合法院、管理人日常办案实际。

他重点提出多项实操优化建议：延长管理人合同处置决策期限，方便充分盘点企业资产；完善管理人更换司法审查流程，强化金融机构破产监管；针对草案要求管理人用工费用必须经债权人会议同意的条款，直言规则割裂法院司法许可与债权人自治，落地后会大幅拖慢案件进度，不具备可行性。

王欣新的核心价值，是从一线办案视角查漏补缺，避免新法出现好看但无法落地的 “纸面条款”。

王欣新教授（二）李曙光：市场化改革推动者，聚焦企业拯救与退出机制

中国政法大学重组研究中心李曙光教授深耕破产立法四十余年，高度肯定本次大修的现代化思路。他提出，破产法不只是清算还债的程序，更是市场经济主体有序退出、化解金融风险的基础法律。

他认可预重整、府院协同等创新设计，同时直言现存短板：当前重整规则条文偏笼统，实操指引不足；过去重整过度依赖行政主导清算组，市场化债务人自主经营模式运用太少。结合数据，全国已有 144 家上市公司完成司法重整，市场亟需一套完整、市场化的重整规则。

李曙光的立法思路务实包容：不追求完美法条，优先落地适配中国市场的制度，允许后续根据实践补充细则，实现 “有进步、留优化空间”。

（三）杜万华：价值理念革新者，呼吁改名 “破产保护法”，法律要有温度

前大法官杜万华是本次修法最具人文视角的声音，他长期提议将《企业破产法》更名为《破产保护法》，彻底扭转大众 “破产 = 负债完蛋” 的刻板印象。

他提出三层核心理念：第一，破产法律兼顾债权人与债务人双向保护，不只侧重追讨欠款；第二，制度核心是救济、治理，而非单纯清算追责；第三，破产工作重心要从 “处置资产” 转向 “保护当事人权益”。

他十分认可草案新增个人破产的突破，但也指出现有条款短板：连带债务人破产限制条件过严，适用范围狭窄，财产豁免、失信约束等核心配套规则空白，很难真正帮助失败创业者轻装上阵。在他看来，个人破产是补齐我国市场法治的关键短板，覆盖全部经营主体才是完整的破产制度。

杜万华大法官（四）邹海林：法理底线守护者，警惕制度创新冲淡程序法本质

社科院邹海林研究员对草案创新保持审慎态度，多次提醒立法守住法理根基。

他明确提出担忧：过多叠加社会治理目标，会弱化破产法公平清偿的核心定位；预重整、庭外重组衔接机制设计粗糙，容易出现制度滥用；检察院破产监督缺少配套细则，可能干扰当事人自治；债权清偿层级划分过细，大幅增加案件办理成本，牺牲司法效率。

在修法热情高涨、不断新增创新制度的背景下，邹海林的理性提醒尤为关键：法律创新不能牺牲程序稳定、规则可预期性。

三、日韩破产立法经验：精细化分类、本土化改造值得借鉴

东亚同属商事文化相近环境，日本、韩国历经多年破产立法迭代，很多经验适配国内市场现状。

（一）日本：分拆立法，区分清算、中小企重整、大企业更生

日本没有统一破产法典，采用分类立法模式：《破产法》专门处理清算、《民事再生法》面向中小企业债务化解、《公司更生法》服务大型企业重整，搭配 2025 年全新出台的《早期事业再生法》，提前介入经营困难企业，避免彻底资不抵债。

东京大学山本和彦教授是新法起草核心学者，这套制度有三大亮点：企业危机早期即可启动债务调整；无需全部债权人同意，超四分之三表决权认可方案即可生效，少数异议债权人受法院裁定约束；保留原管理层经营企业，最大程度保住经营现金流。

日本立法给我们的启示：照搬欧美制度行不通，所有外来规则必须结合本土商业环境改造，精细化分层程序，才能兼顾效率与企业存续。

（二）韩国：从分散法条整合统一法典，规则追求直白可操作

韩国早年破产相关法律分散独立，2006 年整合为统一《债务人回生及破产法律》（统合破产法）。首尔回生法院前法官全大圭提出一个核心观点：破产法条不能只是学者理论工具，必须是法官、管理人随手能用的操作手册。

韩国立法尽量压缩模糊原则性表述，配套大量细化实操规范。学界曾围绕 “自动中止执行”“债权优先规则” 长期论战，核心争议和我国当下高度相似：引入海外成熟制度，如何防止债务人恶意拖延偿债、滥用程序？

东亚共同难题是社会普遍存在 “破产污名化”，两国均通过宽松重整、债务免责制度，逐步扭转大众对负债创业失败的偏见，这一点同样值得国内参考。

四、美欧跨境、小微企业破产制度，带来三大现代化参考

1. 美国小微企业专属重整程序，大幅降低创业试错成本

美国在破产法 11 章增设 Subchapter V 小微企业专项重整通道，简化流程、缩短周期、放宽企业自主管理权限，数据显示该程序重整计划获批率 51%，远高于普通小企业 31% 的通过率。2025 年美国国会提案进一步上调小企业债务适用上限，放宽准入门槛。

对照国内草案，虽然设立小微企业破产专章，但简化流程、灵活方案审批、低成本程序等配套细则仍不完善，还有很大优化空间。

2. 欧盟强制建立庭前预防性重组，实现债务风险前置化解

欧盟 2019 年出台《预防性重组指令》（Preventive Restructuring Directive），要求所有成员国搭建诉前债务协商通道，允许陷入财务困境但尚未破产的企业通过自愿协议进行债务重组，避免进入正式破产程序。该指令覆盖约 3000 万家企业，据欧盟委员会 2023 年报告，实施后企业成功重组率提升 25%，平均节省破产成本约 40%。2025 年进一步统一跨境破产实体规则，完善预打包重整机制（Pre-packaged Restructuring），明确跨境债权人参与权和投票权分配标准。这对应国内草案的预重整制度，目前庭外协商和司法重整衔接通道不畅，例如实践中约 60% 的预重整案件因缺乏统一标准导致协商破裂或转入破产清算，也是本次修法争议点之一。

3. 联合国跨境破产示范法，是涉外立法统一标准

当前全球跨境债权处置普遍参照联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL）《跨境破产示范法》，其核心原则包括“承认外国主程序”和“协调跨境资产处置”。马来西亚于 2018 年完成本土立法对接，新加坡近年也通过《破产法》修订案实现与示范法全面接轨。截至 2025 年底，新加坡法院已认可我国重整程序为合法境外司法程序的案例达 12 起，涉及金额超 50 亿美元。我国跨境破产专章是本次修订重大突破，但和国际通用规则兼容度不足，中外破产判决互认流程模糊，例如在跨境资产查封、执行优先级等方面存在差异，制约企业跨境投融资、海外资产处置效率。据商务部数据，2024 年我国企业因跨境破产规则不统一导致的海外资产处置损失约 80 亿元，需要持续细化调整。

五、本次修法五大悬而未决的核心争议

综合学界、实务界全部观点，草案二审前必须厘清五大关键问题：

1. 立法目标平衡：多元治理功能与 “公平清理债权” 核心属性如何取舍？不能让破产程序沦为单纯维稳工具，债权公平受偿永远是底层基础。例如，部分地区试点中出现的“政府兜底式重整”导致普通债权人清偿率不足 30%，引发对程序公正性的质疑。

2. 个人破产尺度：制度初期应 “窄而严谨” 还是 “宽而包容”？主流稳妥思路是先设置严格准入，完善财产核查（如引入区块链技术进行财产登记）、失信惩戒体系（参考美国《破产法典》第 7 章与第 13 章的区分），积累实践经验后再逐步放开适用范围，从源头遏制逃废债。日本个人破产制度实施初期仅覆盖年收入低于 300 万日元的群体，经过 15 年调整后逐步扩大。

3. 重整市场化程度：如何平衡法院司法审查与企业自主商业判断？减少行政过度干预，提升债务人自主管理重整比例（目前我国重整案件中债务人主导比例不足 40%），是市场化改革核心方向。可借鉴德国《支付能力法》中“债务人主导重整计划”的经验，明确法院仅对重整计划的合法性进行审查。

4. 府院协同边界：清晰划定行政、司法权责清单，明确行政机关仅负责职工安置、风险维稳等配套工作，债权认定、资产处置、重整方案裁定保留司法主导权。例如，某省曾出现地方政府直接介入重整方案制定，导致债权人会议表决无效，凸显权责不清风险。

5. 跨境破产接轨：细化与示范法对接条款，搭建常态化中外司法互认渠道（如建立跨境破产信息共享平台），服务高水平对外开放。参考香港特别行政区《破产（破产人及无偿还能力欠债人）条例》中与英美法系的衔接机制。

六、我们期待一部什么样的全新《破产保护法》？

修法暂缓不是停滞，而是立法机关对市场经济基础法律的审慎态度。结合多方观点，理想新法要平衡三组矛盾：市场化规则与中国本土营商环境、司法效率与债权债务公平、制度创新与长期法律稳定。大众期待的新法，应当满足四点特质：

1. 少留漏洞、实操性拉满

条文数量增加只是基础，真正的升级在于每一项制度都写清适用条件、办理时限（如预重整最长不超过 90 日）、各方权责。拒绝空泛原则条款，让法官、管理人、企业主拿到法条就能直接参照执行，避免落地后各地裁判标准不一（如不同地区对企业“连续亏损”的认定标准差异达 30%）。

2. 兼具国际视野，适配双向开放

立足国内市场，同时对标全球通行破产规则（如吸收 UNCITRAL 示范法中“跨境程序协调”条款），完善跨境债权处置、外资企业退出（参考欧盟《企业重组指令》）、国内企业海外资产保护机制，匹配我国全球第二大经济体的法治需求。预计到 2030 年，我国企业海外投资存量将超 3 万亿美元，亟需完善的破产保护规则。

3. 充满人文温度，兼顾各方权益

吸收 “破产保护” 核心理念，跳出 “破产就是清算追责” 旧思维。一方面严格打击恶意转移资产、虚假破产逃债（参考英国《2019 年企业破产法》中的惩罚性赔偿条款），充分保障债权人回款权益；另一方面给合法经营、诚实负债的创业者债务减负、东山再起的机会（如设置“免责期”和“信用修复机制”），消解社会对破产的污名化偏见。

4. 平衡创新与稳健，循序渐进落地

个人破产、跨境破产等全新制度不宜一步到位全面放开，可设置分层准入（如按企业规模或债务类型分级）、分阶段实施规则（如先在自贸区试点），先试点总结经验（参考深圳个人破产条例实施两年来的 12 起成功案例），再全国统一落地，最大限度规避制度漏洞带来的市场风险。

七、结语：修法慢一点，是为了市场长远稳定

日本《公司更生法》修订历经 5 年研讨，韩国《破产法》修订耗时 4 年，一部影响亿万企业、海量债权债务的基础法律，仓促出台反而会在实施后暴露大量缺陷（如美国《破产法典》1978 年修订后因条款模糊导致 1980 年代债务危机），频繁修改损害法律权威。

本次《企业破产法》二审延期，恰恰体现立法层面的严谨与慎重。各方专家的分歧、域外成熟经验的参考（如欧盟预重整成功率对比）、国内千万市场主体的真实诉求，都需要充分吸纳、反复权衡。

期待正式落地的新法，能成为一部兼顾债权保护与债务人重生、贴合本土市场、接轨国际规则的现代化破产保护法律，完善市场主体有序进出机制，为营商环境优化筑牢法治根基。

（刘忠 2026 年 8 月 1 日）

注：全文观点基于现行法律、官方公开立法文件及学界公开发表研究成果整理，仅供普法学习参考，不构成专业法律意见。

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